Reforma de la Ley 47-20 de APP: un anteproyecto que no cierra la brecha del sistema

El anteproyecto de reforma de la Ley 47-20 de alianzas público-privadas (APP) introduce mejoras relevantes en el marco normativo. Sin embargo, deja intacto el complejidad de fondo: un sistema de inversión pública fragmentado, donde mecanismos equivalentes —APP, fideicomisos públicos y contratación tradicional— operan con niveles de exigencia distintos. Esta asimetría no solo distorsiona la toma de decisiones, sino que debilita la calidad de los proyectos, reduce la competencia y compromete la eficiencia del gasto público.

Madrid, 8 de abril de 2026

La reforma del régimen de alianzas público-privadas llega en un momento clave para la inversión pública en la República Dominicana. El país ha apostado decididamente por acelerar la ejecución de grandes proyectos de infraestructura, incorporando distintos mecanismos de financiación, gestión y contratación que, en la práctica, conviven dentro de un mismo espacio económico.

En este contexto, el anteproyecto de modificación de la Ley 47-20 representa un esfuerzo por actualizar y fortalecer el instrumento APP, introduciendo ajustes orientados a mejorar los procedimientos, clarificar los roles institucionales y reforzar la estructuración de proyectos. Se trata, sin duda, de una iniciativa necesaria y oportuna.

Sin embargo, el verdadero alcance del anteproyecto no se entiende únicamente en su contenido normativo, sino en el sistema en el que se inserta. Y es ahí donde emerge la cuestión de fondo: la coexistencia de distintas modalidades de inversión pública que persiguen objetivos similares, pero operan bajo lógicas y niveles de exigencia distintos, sin un marco claro de coherencia técnica e institucional.

1. Una reforma necesaria… pero insuficiente

El anteproyecto de reforma de la Ley 47-20 de alianzas público-privadas (APP) responde a una necesidad evidente. Tras varios años de aplicación del marco vigente, la experiencia acumulada ha puesto de manifiesto limitaciones en los procedimientos, en la coordinación institucional y en la propia capacidad de estructurar proyectos con el nivel de rigor que exige este tipo de esquemas.

En este contexto, la propuesta incorpora avances relevantes. Se aprecia un esfuerzo por ordenar los procesos, reducir ambigüedades y facilitar su aplicación práctica. Asimismo, se refuerza el papel de las instituciones implicadas, lo que contribuye a una mayor claridad en la toma de decisiones y a una mejor definición de responsabilidades a lo largo del ciclo del proyecto.

Especialmente destacable es la atención que el anteproyecto presta a la fase de estructuración. En las APP, la calidad del diseño inicial —tanto en términos técnicos como financieros— es determinante para el desempeño del contrato en el largo plazo. En ese sentido, cualquier mejora orientada a fortalecer esta fase constituye un paso en la dirección correcta.

Estos elementos no son menores. Un sistema de APP sólido requiere reglas claras, instituciones capaces y proyectos bien concebidos desde su origen. Sin estos pilares, la participación privada pierde eficacia y el riesgo termina trasladándose, directa o indirectamente, al sector público.

Sin embargo, es precisamente en este punto donde aparece la principal limitación del anteproyecto. La reforma mejora el instrumento, pero no alcanza a abordar el contexto en el que ese instrumento opera. Y cuando el complejidad no es únicamente procedimental, sino estructural, cualquier avance normativo —por valioso que sea— corre el riesgo de quedarse corto.

2. El verdadero complejidad: un sistema fragmentado

Más allá de los avances que pueda introducir el anteproyecto, el debate de fondo no está en la Ley 47-20 en sí misma, sino en el marco en el que se aplica. Hoy, la inversión pública en la República Dominicana no responde a un sistema integrado, sino a la coexistencia de distintos instrumentos que operan en paralelo.

Para entender mejor esta realidad, resulta útil distinguir entre dos grandes modalidades. Por un lado, las APP contractuales, reguladas por la Ley 47-20, estructuradas mediante contratos de largo plazo entre el sector público y el privado, con una asignación explícita de riesgos y una lógica de financiación definida.

Por otro, lo que en mi Manual de gestión y financiación privada de infraestructuras y servicios públicos denomino APP institucionales. Bajo este concepto agrupo aquellas estructuras que canalizan inversión pública a través de entidades interpuestas de carácter público, como las empresas públicas no financieras —con o sin participación de capital privado— y los fideicomisos públicos. Estas últimas, además, son consideradas por el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional como cuasi-sociedades públicas, lo que pone de manifiesto su naturaleza económica como vehículos de inversión y gestión.

Esta distinción no es exclusiva de este análisis. La propia Comisión Europea, en su Libro Verde sobre asociaciones público-privadas, utiliza el término de APP institucional para referirse a aquellas infraestructuras gestionadas y financiadas a través de entidades con participación pública y privada.

Y, junto a estas dos modalidades, continúa operando la contratación pública tradicional, hoy regida por la Ley 47-25 y su reglamento, como instrumento general para la ejecución de obras, bienes y servicios.

Desde el punto de vista económico, todas estas formas de actuación responden a una misma finalidad: movilizar recursos para desarrollar infraestructuras y servicios públicos. Sin embargo, esta equivalencia funcional no se traduce en un tratamiento homogéneo. Cada una de estas vías responde a marcos normativos distintos, con lógicas propias y sin un esquema claro de articulación entre ellas.

El resultado es que lo que debería operar como un sistema —con reglas coherentes y criterios comunes— funciona, en la práctica, como un conjunto de vías paralelas. Y cuando las distintas formas de ejecutar inversión pública no se integran bajo una misma lógica, la capacidad del sistema para tomar decisiones consistentes se debilita.

3. Dos varas para medir lo mismo

La coexistencia de distintos instrumentos no sería, por sí misma, un complejidad si todos ellos estuvieran sometidos a estándares equivalentes. Sin embargo, la realidad es distinta. La principal brecha del sistema radica en el diferente nivel de exigencia con el que se diseñan y evalúan proyectos que, en esencia, cumplen la misma función.

En el caso de las APP contractuales, el marco normativo impone una lógica de estructuración rigurosa. Esto implica definir con precisión el modelo financiero, asignar adecuadamente los riesgos, analizar la sostenibilidad fiscal y justificar la conveniencia del proyecto frente a otras alternativas. Se trata de un proceso exigente que busca garantizar que el contrato funcione en el largo plazo y que el interés público esté debidamente protegido.

Por el contrario, las APP institucionales —particularmente aquellas canalizadas a través de fideicomisos o entidades interpuestas— han operado, en la práctica, con un mayor margen de flexibilidad. Sin cuestionar su legitimidad como instrumento, lo cierto es que el estándar de exigencia ex ante no de manera constante es equivalente, especialmente en lo relativo a la estructuración integral del proyecto o a la comparación sistemática de alternativas.

Esta diferencia no es meramente procedimental. En términos conceptuales, refleja una brecha entre dos formas de abordar una misma realidad: por un lado, un modelo más estructurado y exigente; por otro, un modelo más flexible en su aplicación. Ambos responden a finalidades comparables, pero no se enfrentan a las mismas condiciones de partida.

Esta diferencia, que puede parecer sutil, tiene implicaciones relevantes. Cuando los instrumentos no se rigen por estándares comparables, se introduce un incentivo implícito a elegir el marco más conveniente desde el punto de vista operativo, en lugar del más adecuado desde el punto de vista técnico.

Este fenómeno es conocido en la literatura económica e institucional como arbitraje regulatorio: la utilización de distintos marcos normativos para una misma finalidad, optando por aquel que resulta más favorable en términos de exigencia o restricciones.

Y ahí es donde la brecha del sistema se hace evidente. No en la diversidad de instrumentos —que puede ser positiva—, sino en la ausencia de una referencia común que permita evaluarlos en igualdad de condiciones. Porque cuando no se mide con la misma vara, la calidad de la decisión deja de depender exclusivamente del proyecto y pasa a estar condicionada por el instrumento elegido.

4. Sin estructura técnica no hay APP (ni buena inversión pública)

Más allá del instrumento jurídico utilizado, la calidad de un proyecto de inversión pública depende, en última instancia, de su estructura técnica. Y en el caso de las alianzas público-privadas, esta exigencia no es accesoria: es el núcleo del modelo.

Estructurar un proyecto no es simplemente definir su alcance o su presupuesto. Es construir un esquema que sea capaz de sostenerse en el tiempo, tanto desde el punto de vista financiero como operativo. Esto comienza por asegurar su bancabilidad, es decir, su capacidad para atraer financiación en condiciones sostenibles, lo que exige claridad en los ingresos previstos, estabilidad contractual y una adecuada gestión de riesgos.

A ello se suma la necesidad de contar con un modelo financiero sólido, que integre no solo la inversión inicial, sino también los costes de operación y mantenimiento a lo largo de toda la vida del proyecto. Este enfoque permite evaluar el coste real de la infraestructura, evitando decisiones basadas exclusivamente en el menor coste de construcción.

Un elemento igualmente crítico es la asignación adecuada de riesgos. Cada riesgo —de construcción, demanda, operación o financiación— debe recaer en la parte que mejor puede gestionarlo. Cuando esta asignación se distorsiona, el resultado no es solo un mayor coste, sino un traslado implícito de riesgos al sector público.

Finalmente, el análisis del coste del ciclo de vida (LCC) permite comparar alternativas de forma integral, incorporando no solo el coste inicial, sino también los costes futuros asociados a la operación, el mantenimiento y la reposición de activos. Es, en esencia, una herramienta para tomar decisiones más eficientes.

Cuando estos elementos no están presentes o se aplican de forma parcial, el resultado es previsible: proyectos mal diseñados, desviaciones de costes durante la ejecución y mayores necesidades de financiación o subsidio en el largo plazo.

Estas exigencias no son exclusivas de las APP contractuales. Deberían formar parte de cualquier decisión de inversión pública, incluidas las APP institucionales, si se pretende garantizar eficiencia y sostenibilidad.

Por eso, el complejidad de fondo no es jurídico. No se trata de qué instrumento se utiliza, sino de cómo se diseñan los proyectos. Porque sin una estructura técnica adecuada, cualquier modelo —sea contractual o institucional— corre el riesgo de generar resultados ineficientes. Y cuando se trata de inversión pública, esa ineficiencia de manera constante termina trasladándose al conjunto de la sociedad.

5. El riesgo: decisiones sin sistema

Las diferencias en los estándares aplicables a los distintos instrumentos de inversión pública no se quedan en el plano normativo. Tienen efectos directos en la forma en que se diseñan, licitan y ejecutan los proyectos.

El primero de ellos es el aumento de la discrecionalidad en la toma de decisiones. Cuando no existe una referencia común en términos de exigencias técnicas y procedimentales, la elección del mecanismo deja de ser una cuestión estrictamente técnica y pasa a depender, en mayor medida, del margen operativo que ofrece cada instrumento. Esto dificulta la comparabilidad entre alternativas y reduce la consistencia del proceso de decisión.

A ello se suma una menor competencia efectiva. En paralelo, surgen asimetrías de información que dificultan la preparación de ofertas en condiciones de igualdad.

El resultado es un entorno donde la transparencia se debilita. No porque no exista información, sino porque esta no de manera constante es suficiente, comparable o verificable desde las fases iniciales del proceso. Sin una base común de estudios previos, supuestos técnicos y trazabilidad de las decisiones, el control institucional pierde eficacia.

En contraste, la lógica del sistema de contratación pública —reforzada por la Ley 47-25 y su desarrollo reglamentario— se apoya precisamente en la planificación, en la preparación rigurosa de los proyectos y en la publicidad de la información como condición para garantizar competencia y calidad en los resultados. Cuando estos principios no se aplican de forma equivalente, el sistema deja de operar como un todo coherente.

En la práctica, esto se traduce en situaciones que ya han sido observadas en algunos procesos recientes: información insuficiente para estructurar ofertas en condiciones de igualdad, consultas que no se resuelven plenamente o dificultades para asegurar una competencia efectiva. No se trata de señalar casos concretos, sino de reconocer un patrón que responde a la forma en que está organizado el sistema.

El efecto final es claro. Cuando no existe un marco común de referencia, las decisiones dejan de centrarse exclusivamente en la calidad del proyecto —su viabilidad, su eficiencia o su impacto— y pasan a depender, en mayor medida, del instrumento elegido para ejecutarlo.

Y esa es, precisamente, la brecha que el anteproyecto no termina de cerrar.

6. La reforma que falta: coherencia del sistema

Si el diagnóstico apunta a una brecha en el funcionamiento del sistema, la solución no pasa únicamente por perfeccionar cada uno de sus instrumentos de forma aislada, sino por dotarlos de coherencia. Es decir, por construir un marco en el que las distintas formas de canalizar inversión pública respondan a principios comunes, aun cuando mantengan diferencias en su configuración jurídica.

Como se ha señalado, el sistema combina modalidades contractuales e institucionales que, desde el punto de vista económico, cumplen una función equivalente. Sin embargo, esta equivalencia no se traduce en estándares homogéneos de estructuración, evaluación, transparencia y control, lo que introduce distorsiones en la toma de decisiones.

Si el sistema es uno, sus reglas esenciales también deberían serlo. Una reforma estructural debería avanzar, por tanto, hacia un principio sencillo pero esencial: instrumentos distintos, mismas reglas de calidad. Esto implica establecer exigencias técnicas mínimas comunes, garantizar niveles de transparencia comparables y asegurar que todos los proyectos —independientemente del vehículo utilizado— sean sometidos a una evaluación integral que permita comparar alternativas en condiciones equivalentes.

En este contexto, el anteproyecto de reforma de la Ley 47-20 representa una oportunidad que va más allá del propio régimen de las APP contractuales. Puede servir como punto de partida para alinear, al menos en lo esencial, las distintas modalidades de inversión pública bajo un mismo marco de referencia, reduciendo las diferencias actuales en los niveles de exigencia y reforzando la coherencia del sistema.

No se trata de eliminar instrumentos ni de limitar la capacidad del Estado para estructurar proyectos con flexibilidad. Se trata de ordenarlos dentro de un sistema coherente, donde la elección entre una modalidad u otra responda a criterios técnicos y no a diferencias en el nivel de exigencia regulatoria.

Porque, en última instancia, la fortaleza de un sistema de inversión pública no depende de la diversidad de sus herramientas, sino de la consistencia con la que estas se aplican. Y ese es, precisamente, el vacío que la reforma todavía no termina de cubrir.

7. Ordenar el sistema para decidir mejor

El anteproyecto de reforma de la Ley 47-20 introduce mejoras necesarias, pero no alcanza a resolver el complejidad que condiciona la calidad de la inversión pública: la falta de coherencia del sistema.

Cuando distintas modalidades —contractuales e institucionales— operan con niveles de exigencia diferentes, la decisión deja de centrarse exclusivamente en el proyecto y pasa a estar influida por el instrumento. Y en ese desplazamiento se pierde calidad, se debilita la competencia y se reduce la capacidad de control.

El país no necesita más mecanismos. Necesita que todos ellos respondan a una misma lógica técnica, a estándares comparables y a una exigencia común en la preparación y evaluación de los proyectos.

Porque, en última instancia, no se trata de cómo se contrata, sino de cómo se decide.

Y sin un sistema coherente, no hay buenas decisiones.

Por Carlos Sully Bonnelly Ginebra

Doctor Ingeniero de Caminos Canales y Puertos

Consultor Economía del Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada

Autor del Manual de Gestión y Financiación Privada de Infraestructuras y Servicios Públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana